طرح بانکداری برای نسخ قانون پولی و بانکی کشور

با این حال طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران در شهریورماه 1401 در فضای بستة صداوسیما در دستور کار جلسة علنی مجلس گزارده شد و پاره‌ای از مواد آشفتة آن به تصویب رسید. دست‌اندرکاران این طرح که آگاهی حقوقی ندارند، در پی نسخ قانون پولی ‌و بانکی کشورند. بهرة قانونی و نرخ آن در قانونگزاری‌های ارزشمند دوران دادگستری نوین ایران پذیرفته شده و مفهوم حقوقی «بهره» از «ربا» جدا شد. بانک‌های کشور ما هم توانستند در راستای نظام بانکداری جهانی، وظایف خود را در پذیرش سپرده‌های مردم و پرداخت وام‌های بانکی انجام دهند. قانون موسوم به «عملیات بانکی بدون ربا» که در سال 1362 به تصویب رسید، با واپس‌گرایی و نادیده گرفتن جدایی مفهوم حقوقی «بهره» از «ربا» و دستاوردهای قانونگزاری در ایران پس از مشروطیت، مقررات بخش بانکداری قانون پولی ‌و بانکی کشور را به آشفتگی کشید. بانک‌ها در همۀ کشورها برای حفظ حقوق ‌و امنیت سپرده‌های مردم زیر نظارت‌های مستمرند تا از چارچوب وظایف تخصصی خود بیرون نروند و موازین بانکداری را بادقت به اجرا درآورند. سرانجام آن که در این طرح به‌دنبال آن هستند مقررات آشفتة قانون عملیات بانکی بدون ربا را به صلاحیت‌های بانک مرکزی نیز گسترش دهند و قانون ارزشمند پولی‌ و بانکی‌ کشور را نیز در بخش بانک مرکزی به آشفتگی بکشانند.

1. مقدمه

طرحی با عنوان «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» در 67 ماده از سوی گروهی از نمایندگان به هیأت رئیسة مجلس تقدیم شد و پس از تصویب کلیات آن در روزهای آغازین شهریورماه 1401 در دستور کار جلسۀ علنی قرار گرفت. پیش از این نیز طرحی با همین عنوان با امضای 225 تن در مجلس پیشین روز 26 آذرماه 1398 در دستور جلسة علنی قرار گرفت و کلیات آن نیز تصویب شد، ولی با مخالفت رئیس ‌پیشین بانک مرکزی، این طرح از دستور کار مجلس بیرون گزارده شد. به گزارش خبرگزاری خبر فوری در 27 مردادماه 1401 و پیش از آنکه مواد طرح جدید در جلسۀ علنی مجلس مطرح شود، پنج تن از رؤسای ‌پیشین بانک مرکزی در نامه‌ای به رئیس مجلس با بیان ایرادات اساسی این طرح و لزوم بررسی کارشناسانه و همه‌جانبة مواد آن بار دیگر خواستار بیرون‌ گزاردن این طرح از دستور کار مجلس شدند. این نامه همچنین از سوی گروه بزرگی از اعضای هیأت‌های عامل پیشین بانک مرکزی، مدیران عامل پیشین بانک‌های ‌دولتی ‌و خصوصی، مدیران کل و مشاوران رؤسای کل پیشین بانک مرکزی، اعضای هیأت‌ مدیره و هیأت‌های عامل بانک‌های دولتی و خصوصی، مدیران و مشاوران پیشین بانک مرکزی و با ذکر نام هریک از آنان منتشر شده است. ولی صداوسیما که باید آزادی بیان و نشر افکار را بر پایۀ اصل 175 قانون اساسی تأمین کند، به رؤسای‌ کل پیشین بانک مرکزی، کارشناسان بانک مرکزی و این گروه بزرگ از دست‌اندرکاران نظام بانکی کشور فرصت بیان دیدگاه‌ها و اعتراض‌های خود را دربارة این طرح آشفته و هرج‌ومرج‌طلبانه نمی‌دهد.

اکنون همان طرح با همان عنوان با کاهش مواد و دستکاری‌هایی در مندرجات آن در دستور کار مجلس قرار گرفته و بخشی از مواد آن تصویب شده است. مادۀ 127 آیین‌نامة داخلی مجلس شورای اسلامی با پیروی از آیین‌نامة داخلی مجلس شورای ملی، چارچوب «طرح قانونی» را که از سوی نمایندگان برای تصویب به هیأت رئیسة مجلس تقدیم می‌شود، چنین پیش‌بینی کرده است:

1. دارای موضوع و عنوان مشخص باشد؛

2. دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمه به‌وضوح درج شود؛

3. دارای مواردی متناسب با اصل موضوع و عنوان طرح نیز باشد.

طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران دارای هیچ‌یک از این ویژگی‌های الزام‌آور پیش‌بینی‌شده در مادۀ 127 آیین‌نامة داخلی مجلس نیست. عنوان این طرح، «بانکداری» است که نمی‌تواند عنوان مستقل برای یک قانون باشد. بانکداری، عنوان قسمت سوم قانون پولی-وبانکی کشور سال 1351 است که مقررات آن در مواد 30 تا 45 این قانون پیش‌بینی شده‌ است. از این‌رو به‌روشنی می‌توان گفت این طرح موضوع و عنوان مشخصی ندارد.

از سوی دیگر این طرح دارای مقدمة توجیهی نیست و دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمة آن به‌روشنی درج نشده است تا روشن شود چرا امضاکنندگان این طرح می‌خواهند آن را جایگزین قانون پیشرفتۀ پولی و بانکی کشور سال 1351 کنند. این طرح همچنین دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان آن نیست. در این طرح، موادی جایگزین مواد 1 تا 9 قانون پولی و بانکی کشور نشده‌اند. در این مواد، واحد پول ایران، تغییر برابری ریال نسبت به طلا، برابری پول‌های خارجی نسبت به ریال، رواج قانونی و رواج اجباری پول قانونی کشور پیش‌بینی شده و امتیاز انتشار پول رایج در اختیار دولتی ایران گذارده شده است. همچنین تعهد بانک مرکزی در برابر اسکناس‌ها و یا سکه‌های فلزی رایج بیان و نیز مقررات پشتوانۀ اسکناس‌های منتشرشده از سوی بانک مرکزی پیش‌بینی شده و در مواد 7، 8 و 9 مقررات اسکناس‌های خارجی، اسناد و اوراق بهادار دولتی و غیره پیش‌بینی شده‌ است.

در این طرح همچنین مواد و مقرراتی جایگزین مواد 10 تا 29 قانون پولی و بانکی کشور که دربرگیرندة مقررات «بانک مرکزی» است، نشده‌ است. با این حال در مادۀ 67 این طرح افزوده‌ شده است مواد 1 تا 29 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 نسخ می‌شوند. بنابراین با نسخ قانون پولی و بانکی، مقررات پول کشور و بانک مرکزی برچیده می‌شود، بی‌آن که مقررات پیشرفته‌تری جایگزین آن ها شود.

با تخلف آشکار «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» از مندرجات الزام‌آور مادۀ 127 آیین‌نامة داخلی مجلس در این مقاله مشخص خواهد شد که این طرح که به ناروا در مجلس تصویب شده و شورای نگهبان ایراداتی به آن گرفته است، نمی‌تواند جایگزین قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 باشد.

2. قانون پولی و بانکی کشور

این قانون با ابتکار و پشتکار شادروان دکتر عبدالعلی جهانشاهی استاد مالیة عمومی دانشکدۀ حقوق دانشگاه تهران که رئیس بانک مرکزی بود، در سال 1351 به تصویب مجلس شورای ملی و سنا رسید. عنوان و متن این قانون برگرفته از قوانین کشورهای اروپایی و دارای پلان منطقی و بخش‌های گوناگون و فصل‌های مرتبط با عنوان و موضوع آن است. بخش یکم این قانون به «پول» پرداخته و مقررات آمرة پول رایج کشور را بیان کرده است (مواد 1 تا 9). عنوان بخش دوم آن «بانک مرکزی ایران» است. فصل اول– کلیات، فصل دوم– وظایف ‌و اختیارات، فصل سوم– ارکان بانک مرکزی شامل مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیأت ‌عامل، هیأت نُظّار و فصل چهارم نیز دربرگیرندة «مقررات عمومی است» (مواد 10 تا 29). عنوان بخش دوم این قانون «بانکداری» است. فصل یکم آن شرایط تأسیس بانک، فصل دوم شرایط و نحوة فعالیت بانک‌ها، فصل سوم، ترتیب انحلال و ورشکستگی بانک‌ها و فصل چهارم آن نیز دربرگیرندة مقررات کیفری و انتظامی است (مواد 30 تا 45).

قانون پولی و بانکی کشور از بهترین و پیشرفته‌ترین قوانین کشور ماست که از هنگام تصویب آن، بانک مرکزی ایران را با سازمان استوار آن برپا ساخته و دارای مقررات جامعی در زمینة بانکداری است. بر پایۀ این قانون بانک‌های خصوصی در ایران تأسیس شدند و نظام بانکی ایران همانند کشورهای پیشرفته در خدمت فعالیت‌های بانکی ‌و شکوفایی تولید قرار گرفت. این قانون تا هم‌اکنون می‌تواند نیازهای پولی و بانکی کشور را برآورده سازد و اگر نیازی به بازنگری آن باشد، می‌توان از قانون پیشرفتۀ فرانسه زیر عنوان «قانون پولی و مالی»، آن هم با بهره گرفتن از حقوقدانان و متخصصان بانکی کشور برای تدوین لایحة آن از سوی دولت و با نظرخواهی از دانشکده‌های حقوق بهره گرفت.

3. مقررات بهره و زیان دیرکرد

در فرانسه با صدور فرمان 12-3 اکتبر 1789، منع نظری بهره که پیش از آن وجود داشت، برداشته شد. سپس مواد 1905 تا 1907 قانون مدنی سال 1804 در فصل وام به‌شرط بهره، مشروعیت بهره را پذیرفتند. در حقوق انگلستان قاعدۀ کلی این است که بهره هنگامی به دین یا وام تعلق می‌گیرد که قرارداد صریح یا روابط جاری یا عرف آن را تجویز کرده باشد. در حقوق ایالات ‌متحد امریکا مقررات وام و بهره اصولاً در صلاحیت قوانین ایالت‌هاست و در هر ایالتی در زمینة نرخ بهره و انواع وام‌ها قوانین ویژه‌ای به تصویب رسیده‌اند. بسیاری از ایالات موضوع را آنچنان دارای اهمیت دانسته‌اند که حداکثر نرخ بهره‌ای را که بیش از آن ربا شمرده می‌شد، در قانون اساسی ایالت خود پیش‌بینی کرده و به آوردن آن در قوانین عادی بسنده نکرده‌اند. ولی در کشور ما تا پس از مشروطیت همچنان روش‌های غیرمستقیم و حیله‌های شرعی برای پرداخت وام و دریافت رقم اضافی ادامه داشتند که زمینه‌ساز رباخواری و تجاوز به حقوق وام‌گیرندگان بود. سرانجام با پیدایش حاکمیت نیرومند در کشور ما نخستین بانک ایرانی به نام «سپه» در سال 1304 برای ادارة امور مالی ارتش و سپس قانون تأسیس بانک ملی ایران در 14 اردیبهشت‌ماه 1306 به تصویب مجلس رسید. با این حال هنوز مقرراتی در زمینة بهره و زیان دیرکرد در ایران تصویب نشده بود. سرانجام در قانون تسریع محاکمات در سال 1309 زیان دیرکرد با عنوان «خسارت تأخیر تأدیه» با نرخ 12 درصد در سال به تصویب رسید که این نرخ برای بهره در قرارداد سپرده‌گزاری و وام بانکی نیز به‌کار گرفته شد. قانون ثبت اسناد و املاک نیز در سال 1310 به تصویب رسید و مواد 33 و 34 آن به روش‌های غیرمستقیم و حیله‌های شرعی که ابزار کار رباخواران بودند، پایان ‌بخشیدند. قانون آیین دادرسی مدنی سال 1318 در باب دهم نیز زیر عنوان «خسارات» در مواد 709 تا 726 در زمینۀ بهره و زیان دیرکرد به قانونگذاری پرداخت و بانک‌ها در قراردادهای سپرده‌گزاری و پرداخت وام و وام‌دهندگان در قراردادهای خصوصی از این مقررات پیروی کردند. اصل 43 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز که در آبان‌ماه 1358 به تصویب رسید، بر پایۀ قانونگذاری‌های دوران دادگستری نوین ایران، جدایی «بهره» از «ربا» را پذیرفت که می‌بایست در قانونگزاری عادی در مجلس برای تکامل بخشیدن به مقررات بهره در این زمینه از آن پیروی می‌شد.

4. قانون عملیات بانکی بدون ربا

لایحة این قانون در سال 1360 از سوی دولت وقت به مجلس داده شد و به ناروا به‌جای بررسی در کمیسیون‌های تخصصی مجلس به کمیسیون ویژه ارجاع و در بهمن‌ماه 1361 در دستور کار مجلس گذارده شد و در 8 شهریورماه 1362 در مجلس به تصویب رسید (مجموعۀ قوانین، 1362: 335-341). در این قانون همگی دستاوردهای قانونگذاری‌های دادگستری نوین ایران در زمینۀ پذیرش بهره و زیان دیرکرد در قراردادهای سپرده گزاری و وام بانکی و بند 4 مادۀ 14 قانون پولی و بانکی سال 1351 که «تعیین میزان حداقل و حداکثر بهره و کارمزد دریافتی و پرداختی بانک‌ها» را از وظایف و اختیارات بانک مرکزی دانسته است، کنار گذارده شدند و در واپس‌گرایی آشکار، «بهره» و «ربا» همسان شمرده شدند. این در حالی است که جدایی «بهره» از «ربا» پذیرش جهانی یافته و بهره با نرخ قانونی در همة کشورهای پیشرفته پذیرفته ‌شده و گرفتن ربا ممنوع شمرده شده است.

بر اساس قانون 28 دسامبر 1966 در فرانسه برای پرداختن وام همراه با ربا، کیفر دو ماه تا دو سال زندان و جریمة نقدی یا یکی از این دو کیفر پیش‌بینی شد. مادۀ 1 این قانون، اگر نرخ مورد توافق در قرارداد، بیش از یک‌چهارم نرخ قانونی بهره باشد، آن را ربا برشمرد. سپس قانون مصرف در 23 ژوئیۀ 1993 به تصویب رسید که هم اکنون لازم‌الاجراست، و مادۀ 1 آن، «نرخ بهرة مؤثر گروهی» را که هر سه ماه یک‌بار محاسبه می‌شود، پیش‌بینی کرد. مادۀ 3 این قانون ناظر به رباست. بر پایة این ماده هرگاه یک قرارداد وام همراه با ربا باشد، بهره‌هایی که بیش از نرخ قانونی دریافت شده است، خودبه‌خود به حساب بهره‌های متعارف که سررسید شده‌اند و به گونة تبعی به حساب اصل طلب گذارده می‌شوند. در حقوق ایالات متحد امریکا نیز در تعریف ربا گفته‌اند وام دادن پول به نرخی بالاتر از نرخ پیش‌بینی‌شده در قانون. در این کشور رباخواری جرم شمرده شده و برای آن جریمه، محرومیت از حق و سلب مالکیت یا هر دو و برای اشخاصی که به گونة حرفه‌ای و با توسل به زور، ارعاب و تهدید رباخواری کنند، کیفر زندان پیش‌بینی شده است.

تبصرة مادۀ 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا، تصرف بانک‌ها در سپرده‌های مردم را به وکالت از سپرده‌گزاران دانسته است که با ماهیت حقوقی قرارداد سپرده‌گزاری و مالکیت بانک نسبت به سپرده‌ها و تعهد بانک به پس دادن آن ها که از موازین شناخته‌شده در نظام بانکداری در همۀ کشورهاست، ناسازگار است. از سوی دیگر وکیل شمردن بانک از سپرده‌گزاران در تبصرة مادة 3 این قانون در تضاد آشکار با مادۀ 4 آن است که بانک‌ها را «مکلف به بازپرداخت اصل سپرده‌های پس‌انداز و جاری» دانسته است، زیرا وکیل بودن بانک از سوی سپرده‌گزاران با تعهد بانک به بازپرداخت اصل سپرده‌های آنان سازگاری ندارد. قرارداد وام بانکی نیز که پیشینة فقهی و حقوقی آن عقد قرض است، به ناروا حذف شده و عناوین غیربانکی چون مشارکت، سرمایه‌گزاری، مضاربه، فروش اقساطی، اجاره به‌ شرط تملیک، جعاله، مزارعه و مساقات جایگزین آن شده است که با مفهوم قرارداد وام بانکی که رکن دیگر عملیات بانکی در بانکداری جهانی است، ناسازگاری ذاتی دارد و اگر بانک‌ها سپرده‌های مردم و سرمایه‌های خود را درگیر این‌گونه قراردادها کنند، خطر ورشکسته شدن برای بانک‌ها پیش می‌آید که نه بانک‌ها و نه سپرده‌گزاران هرگز آن را نمی‌پذیرند.

از سوی دیگر عنوان پذیرفته‌شدۀ جهانی «بهره» به سود تبدیل شده ست که هیچ ارتباطی میان این دو وجود ندارد. سود، امری فرضی است و می‌تواند زیان جای آن را بگیرد و نرخی هم برای آن قابل پیش‌بینی نیست. ولی بهره دارای مبانی حقوقی جداگانه و نرخ قانونی آن در انجام وظایف بانک‌ها در قراردادهای سپرده‌گزاری و وام بانکی گریزناپذیر است. فرمول پیچیده، فریبکارانه و نابخردانة پیش‌بینی‌شده در مادۀ 5 این قانون برای تعیین سود حاصل از عملیات مذکور در تبصرة مادۀ 3 آن نیز آشکارا اجرانشدنی بود. از همین رو به‌هنگام گفت‌وگوها دربارة مندرجات این لایحه در مجلس یکی از نمایندگان با روشنی هرچه بیشتر مندرجات آن را به‌درستی «یک کلاه‌شرعی جدید، مدرن و یک کلاه‌شرعی بزرگ» برشمرد. در دوران رواج روش‌های تاریخی غیرمستقیم، کلاه‌شرعی در پرداخت وام و گرفتن ربا در پستوی رباخواران انجام می‌گرفت و با تصویب قوانین لازم‌الاجرا در سال‌های پس از مشروطیت بساط آن ها برچیده شد. ولی قانون عملیات بانکی بدون ربا به‌دنبال آن بود این روش‌های صوری را به وظایف بانک‌ها بکشاند و مردم و کارکنان بانک‌ها را گرفتار سازد.

5. پیشگیری از اجرای قانون عملیات بانکی

هرچند زمان اجرای این قانون را از آغاز سال 1363 اعلام کرده بودند، ولی سپرده‌گزاران با احساس خطر دربارة سپرده‌های خود به‌دنبال بیرون کشیدن آن ها از بانک‌ها بودند. تبصرة ماده 3 و ماده 5 قانون عملیات بانکی بدون ربا که دو رکن اصلی این قانون بودند اگر اجرا می شدند، دارایی هایی سپرده گزاران و دارایی های بانک ها را به باد می دادند. از همین رو نخست وزیر وقت که لایحه عملیات بانکی بدون ربا را به مجلس تقدیم کرده بود و با کمک وابستگان خود در مجلس کارگردانی تصویب آن را را برعهده داشت پس از تصویب این لایحه روز 8 شهریور 1362 در مجلس و تأیید آن از سوی شورای نگهبان روز 10 شهریور و ابلاغ این قانون روز 26 شهریور 1362 از سوی رییس جمهور وقت، با کنارگزاردن این قانون و حضور در مجمع عمومی بانک ها در یک تصمیم گیری اداری روز 21 اسفند 1362، نرخ بهرة بانکی را با برچسب «سود» که از مفهوم حقوقی «بهره» کاملاً جداست در سپرده های کوتاه مدت به میزان 7 و دو دهم درصد و در سپرده های بلندمدت 9 درصد برای سال 1363 تعیین کرد و این روش در سال های آینده نیز ادامه یافت. برای نمونه در سال 1375، نرخ سود سپرده های پنج ساله، 5/18 درصد و سپرده های یک ساله 14 درصد تعیین شد. بنابراین با تعیین درصدهایی برای پرداخت سود سالانة سپرده های بانکی که در عمل بازگشت به همان نرخ بهرة سپرده های بانکی بوده است، به روشنی می توان گفت قانون عملیات بانکی بدون ربا از دیدگاه حقوقی، به یک «قانون مهجور» و بی اعتبار تبدیل گردیده است. در حقوق فرانسه نیز از چنین قانونی به: «La loi lettre morte» یا قانون بیهوده و بی اعتبار یاد می شود. بنابراین قانون عملیات بانکی بدون ربا هرگز به اجرا در نیامد و با تصمیم مجمع عمومی بانک ها بی اعتبار گردید.

در همین راستا، قانون الحاق دو تبصره به مادۀ 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز که در 10 اسفندماه 1376 به تصویب رسید، با کنار گزاردن عناوین صوری پیش‌بینی‌شده در مواد 9 تا 14 این قانون چون مضاربه، مساقات، فروش اقساطی، اجاره به‌شرط تملیک، فروش نسیه و قرض‌الحسنه که جایگزین قراردادهای وام‌های بانکی کرده بودند، وام‌گیرندگان از بانک‌ها را مکلف کرد در سررسید، اصل وجوه وام دریافت‌شده به‌همراه سود و خسارات را به بانک‌ها بپردازند (مجموعه قوانین روزنامۀ رسمی، 1376: 1186-1187)، بنابراین قانون عملیات بانکی بدون ربا هیچ‌گاه در زمینة حذف بهره که به‌ناروا آن را با ربا همسان دانسته‌اند و نیز عناوین صوری که جایگزین وام بانکی کرده بودند، اجرا نشده و قابل اجرا هم نبوده‌ است. ولی روش های صوری و فسادبرانگیز آن، قانونگزاری‌های ارزشمند دوران دادگستری نوین ایران و مواد 30 تا 45 قانون پولی و بانکی کشور در بخش بانکداری و نظم استوار حقوق بانکی ایران را که همسو با قوانین کشورهای پیشرفته پابرجا شده بود، به آشفتگی کشید. شرکت‌های مضاربه‌ای نیز در سایة این قانون به گردآوری سپرده‌های مردم با وعدة پرداخت بهره‌های بیشتر و کلاه‌برداری‌های کلان از آنان پرداختند و انبوهی از پرونده‌ها را روانۀ دادسراها و دادگاه‌ها ساختند. از این‌رو در فرصت‌های گوناگون و با بررسی‌های حقوقی در چهار مقالة تفصیلی به نقد مبانی نظری مندرجات و پیامدهای اجرای آن پرداختم. همسان دانستن بهره و ربا نیز تخلف آشکار از اصل 43 قانون اساسی بوده است. از این‌رو خواستار برچیدن بساط قانون عملیات بانکی بدون ربا و اجرای قوانین مربوط به بهره و زیان‌کرد شدم. این مقاله‌ها دربرگیرندة موارد زیر هستند:

1. «بررسی حقوقی چارچوب قانون عملیات بانکی بدون ربا»، مجلۀ مؤسسۀ عالی بانکداری ایران، 1376، برگ های 81 تا120.

2. «بررسی حقوقی قراردادهای تسهیلات اعطایی بانکی»، مجلّه مؤسّسة عالی بانکداری ایران، 1377، برگ های 196تا 234.

3. «مبانی حقوقی و مقررات بهره و زیان دیرکرد»، مجلّه کانون وکلای دادگستری مرکز، فروردین 1381، برگ های 45 تا 111.

4. «نارسایی‌های حقوقی بانکداری در ایران»، مجلۀ تحقیقات حقوقی، دانشکدۀ حقوق دانشگاه شهید بهشتی 1384، ش 42، برگ های 11تا 68.

6. طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران

1-6. عنوان

عنوان این طرح نادرست است. عنوان قسمت سوم قانون پولی وبانکی کشور سال 1351 «بانکداری» است، بنابراین بانکداری نمی‌تواند عنوان اصلی قانون باشد. از سوی دیگر وصف «جمهوری اسلامی ایران» نمی‌تواند در عنوان یک قانون عادی به‌کار رود. این وصف، ویژۀ قانون اساسی است و در کشورهای دیگر نیز تنها دربارة قانون اساسی به‌کار برده شده است مانند قانون اساسی ایالات متحد امریکا.

2-6. نداشتن مقدمۀ توجیهی

بر پایۀ مادۀ 131 آیین‌نامۀ داخلی مجلس، لوایح و طرح‌های قانونی باید دارای موضوع و عنوان مشخص باشند و دلایل لزوم تدوین و پیشنهاد آن در مقدمة طرح یا لایحه به‌وضوح درج شود و دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه یا طرح باشند. الزام دولت در نگارش مقدمۀ توجیهی در تقدیم یک لایحه و الزام نمایندگان در تقدیم یک طرح، کاری تشریفاتی نیست. آیین‌نامة ‌داخلی‌ مجلس از نظام قانونگذاری در فرانسه ‌و بلژیک که بیش از دو سده تجربة ‌دموکراسی و قانونگذاری‌ داشته‌اند، برگرفته‌ شده و در مجلس‌های پس از مشروطیت تصویب‌ شده ‌است. این در حالی است که در مقدمة این طرح زیر عنوان «دلایل توجیهی»، هفت سطر نوشته‌ شده است که هیچ‌یک از ویژگی‌های الزام‌آور مادۀ 131 آیین‌نامة داخلی و قانونگذاری در این زمینه را برآورده نمی‌سازد. در بخشی از دلایل توجیهی این طرح با کلی‌گویی بی‌ارزش آمده است:

«پس از پیروزی انقلاب اسلامی، با هدف تطهیر نظام بانکی کشور از ربا]![ تلاش‌های متعددی صورت پذیرفت. آخرین اقدام قانونی در این زمینه، تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) در سال 1362 بود…».

پیش از این دیدیم بانکداری در ایران پس از تصویب قانون بانک ملی ایران هرگز با ربا همراه نبوده است. تصویب قوانین ارزشمندی که بهره و زیان دیرکرد را با نرخ 12 درصد در سال پیش‌بینی کردند و پذیرش سپرده‌های مردم و پرداخت وام‌های بانکی با بهرة قانونی همسو با قوانین بانکی کشورهای پیشرفته، زمینه‌ساز برچیدن رباخواری در کشور ما بوده‌اند. بنابراین یکسان دانستن بهره و ربا، نادیده گرفتن قوانین ارزشمند کشور ما و دستاورد تمدن بشری است. سخن گفتن از «تطهیر نظام بانکی کشور از ربا» نیز فریبکاری آشکار است. به‌ویژه پس از تصویب قوانین ارزشمندی که نرخ بهره و زیان دیرکرد را در قراردادهای بانکی، قراردادهای خصوصی و احکام دادگاه‌ها را الزامی ساخت، حداکثر زیان دیرکرد 12 درصد بود، ولی با غیرشرعی دانستن ناروای مقررات بهره و زیان دیرکرد و افزایش دائمی نرخ تورم در اقتصاد کشور که پیامد سوءمدیریت دولت‌ها و نبود نظارت مؤثرِ مجلس‌ها در کشور ماست، این نرخ به آرزو در وام‌های بانکی تبدیل شده است. آشفته شدن بانکداری در ایران در پی تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا که از دیدگاه حقوقی بی‌اعتبار و در عمل هم قابل اجرا نبوده، از همان آغاز تصویب آن آشکار بوده است. ولی امضاکنندگان این طرح چشمان خود را بر واقعیت‌ها بسته‌اند و با ادعای بی‌ارزشی چون تطهیر نظام بانکی کشور از ربا از آن ستایش‌ می‌کنند که توهین به شعور حقوقدانان ایرانی است. در بخش دیگری از این دلایل توجیهی این طرح افزوده‌اند:

«با گذشت بیش از 50 سال از قانون پولی و بانکی کشور… اکنون لازم است بر اساس تجارب به‌دست‌آمده، شرایط نوین اقتصادی ایران]![ و جهان و اقتضائات و پیشرفت صنعت بانکداری مورد بازنگری عمیق قرار گیرد».

این عبارت نشان نمی‌دهد کدام بخش از قانون پولی و بانکی کشور ناکارامدی دارد و چه سازوکاری را برای اصلاح آن در پیش ‌گرفته‌اند. اگر چنین تجربة منفی و نارسایی‌هایی وجود داشته چرا آن‌ها را در این مقدمة به اصطلاح توجیهی طرح خود بیان نکرده‌اند تا انگیزة تقدیم این طرح روشن شود؟ ولی واضح است که نظام بانکداری در ایران در پی تصویب قوانین ارزشمند و سرانجام قانون پولی و بانکی کشور در سال 1351 به شکوفایی و استاندارد جهانی رسید و بانک‌ها در خدمت، تولید، صنعت، کشاورزی و اشتغال به انجام وظایف خود پرداختند. ولی با تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا و پایمال کردن مواد 30 تا 45 قانون پولی ‌و بانکی‌ کشور، نظام بانکداری ایران به آشفتگی کشیده شد و این تجربة زیان باری است که امضاکنندگان طرح بانکداری از آن به نام «آخرین اقدام قانونی» پس از تصویب قانون پولی ‌و بانکی ‌کشور از آن یاد کرده‌اند. سرانجام آنکه طرح 219 ‌ماده‌ای که در سال 1398 به مجلس تقدیم شد و در پی اعتراض رئیس وقت بانک مرکزی از دستور کار مجلس بیرون گزارده شد و طرح جدید در 67 ماده که در شهریورماه 1401 در کمیسیون اقتصادی مجلس تصویب و در دستور کار مجلس گزارده شد، هرگز پاسخ گوی نیازهای بانک مرکزی آنچنان‌که در مواد 1 تا 29 قانون پولی ‌و بانکی کشور پیش‌بینی شده‌اند، نیست.

3-6. مندرجات طرح

مندرجات این طرح که در 25 خردادماه 1401 در کمیسیون اقتصادی مجلس تصویب و گزارش آن به هیأت ‌رئیسه داده شده، در ادامه عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، «طرح مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» را افزوده‌اند. در فصل اول آن زیر عنوان «کلیات» که جایگاهی در قانونگزاری ندارد، تعاریفی آمده‌ که بی‌ارزش‌اند. در مادۀ 2 این طرح نیز به هدف‌های آن و کمک به تحقق اهداف مندرج در قانون اساسی به‌ویژه بند 5 اصل 43، سیاست‌های کلی نظام و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی پرداخته شده است که هیچ ارتباطی به ساختار و هدف‌های بانک مرکزی ندارند.

4-6. استقرار بانکداری اسلامی

در مادۀ 3 این طرح نیز مسئولیت و هدف بانک مرکزی «استقرار بانکداری اسلامی» دانسته‌ شده است. تأسیس بانک انگلستان به سال 1689 و بانک فرانسه به سال 1800 بازمی‌گردد که بازتاب دگرگونی‌های پولی و مالی در این کشورها بوده‌اند. بانک یک نهاد نوین‌ مالی است که کمترین جایگاهی در پیشینة ‌فقهی ندارد. از همین رو پس از مشروطیت و پیدایش حاکمیت نیرومند در کشور، قانون تأسیس بانک ملی ایران در 14 اردیبهشت‌ماه 1306 به تصویب مجلس شورای ملی رسید و چارچوب وظایف ‌و اختیارات آن بر پایة قوانین بانکی اروپایی پیش‌بینی شد. علما و مراجع نیز تأسیس بانک ملی ایران را به دیدة ستایش نگریستند و هیچ‌یک از علمای تهران، قم یا مراجع نجف اشرف نیز اعتراضی به آن در زمینة پرداخت بهره به سپرده‌گزاران یا دریافت بهره از وام‌گیرندگان که نیاز گریزناپذیر بانکداری در همة کشورها هستند، نکردند. آیت‌الله کاشانی نیز در 11 شهریورماه 1330 از مردم خواست که وجوه و سپرده‌های خود را از بانک شاهی (بانک انگلیس خاورمیانه) به بانک ملی یا بانک‌های ایرانی دیگر منتقل کنند.

بنابراین شعار «استقرار بانکداری اسلامی» در مادۀ 3 این طرح به‌عنوان هدف بانک مرکزی، سوءاستفادة آشکار از دین و شرع برای آسیب رساندن به هدف‌های بانک مرکزی در قانون پولی‌ و بانکی ‌کشور است که از سرمایه‌های بزرگ معنوی کشور ماست. این در حالی است که مادۀ 10 قانون پولی ‌و بانکی کشور در راستای قوانین پیشرفتۀ بانک‌های مرکزی اروپایی و ایالات متحد امریکا، هدف‌های بانک مرکزی را چنین پیش‌بینی کرده است:

– «بانک مرکزی ایران مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری بر اساس سیاست کلی اقتصادی کشور می‌باشد.

– هدف بانک مرکزی ایران حفظ ارزش پول و موازنة پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است».

بنابراین اگر طرح واپس‌گرایانۀ بانکداری تصویب و اجرا شود، ساختار بانک مرکزی ایران را نیز به فروپاشی خواهد کشید.

5-6. جلوگیری از صوری‌سازی

در بند10 مادۀ 4 این طرح، وظایف و اختیارات بانک مرکزی «جلوگیری از صوری‌سازی و رفع موانع موجود در اجرای واقعی عقود اسلامی»! برشمرده ‌شده است. این در حالی است که عملیات بانکی در ایران و دیگر کشورها پذیرش سپرده‌های مردم و پرداخت وام‌های بازرگانی و مصرفی با بهرة قانونی همراه است. از همین رو مادۀ 5 قانون تأسیس بانک ملی ایران در 14 اردیبهشت‌ماه 1306 به توصیف قراردادهای بانکی پرداخته و مقرر کرده است:

«بانک مجاز است ودایع نقدی مدت‌دار و جاری قبول کند و برای پیشرفت تجارت و فلاحت و صنعت پول قرض دهد…».

قانون 24 ژانویۀ 1984 فرانسه نیز در تعریف بانک و عملیات بانکی مقرر کرده است:

«بنگاه‌های اعتباری، اشخاص حقوقی‌اند که به‌عنوان یک حرفۀ عادی، عملیات بانکی انجام می‌دهند. عملیات بانکی دربرگیرندۀ دریافت سپرده‌های مردم، عملیات اعتباری و همچنین پرداخت وام به مشتریان و یا مدیریت روش‌های پرداخت است».

قانون بانکداری ایالات متحد امریکا مصوب 1956 و اصلاحیۀ 1987 آن نیز همین وظایف را برای بانک‌ها پیش‌بینی کرده است:

«بانک هرگونه مؤسسه‌ای است که 1. سپرده‌هایی را می‌پذیرد که سپرده‌گزار دارای حق قانونی برای استرداد آن ها در سپرده‌های دیداری است و 2. پرداخت وام‌های بازرگانی را پیشة خود می‌سازد. دریافت سپرده‌های دیداری و پرداخت وام بازرگانی تشکیل‌دهندة یک بانک است».

سپرده‌گزاری پول در بانک‌ها از مصادیق «ودیعة برخلاف قاعده» است که در آن سپرده به ملکیت بانک درمی‌آید و با ودیعة اموال عینی همسان نیست. از همین رو سپرده‌گزاری بانکی چنین تعریف شده است:

«سپردن وجوه به بانک، قراردادی است که به موجب آن، شخصی رقم معینی پول را به بانک موردنظر خود تسلیم می‌کند. بانکدار حق تصرف در این سپرده را به حساب شخصی خود دارد و در همین حال تعهد پس دادن آن را به‌محض مطالبة مشتری بر پایۀ شروط پیش‌بینی‌شده در قرارداد خواهد داشت».

بنابراین عقود مذکور در تبصرة مادۀ 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا چون «مشارکت، مضاربه، مزارعه، و مساقات…» که به ناروا از آن ها به نام عقود اسلامی یاد کرده‌اند، هرگز نمی‌توانند جایگزین قرارداد وام بانکی که قصد واقعی وام‌گیرندگان و بانک‌ها و رکن بانکداری جهانی است، بشوند. از همین رو قانون عملیات بانکی بدون ربا پس از تصویب در شهریور سال 1362، هرگز به اجرا درنیامد و این عقود بی ارتباط هیچ گاه از سوی بانک ها در قراردادهای وام های بانکی به کار گرفته نشدند. با این حال بانک‌ها در اجرای دستورهای دولتی و برای تظاهر به اجرای این قانون موهوم ناگزیر بوده‌اند در قراردادهای وام‌های بانکی در فُرم‌های چاپی که با مشتریان امضا می‌کنند، از برچسب این عقود صوری بهره ‌گیرند. سرانجام چنانکه ‌گفتیم قانون الحاق دو تبصره به مادۀ 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا که در سال 1376 به تصویب رسید، برای حفظ حقوق بانک‌ها، وام‌گیرندگان را مکلف ساخت «در سررسید معینی، وجوه دریافتی به انضمام سود و خسارات و هزینه‌های ثبتی و اجرایی، دادرسی و حق‌الوکاله را بپردازند…».

عقودی چون شرکت و نیز مضاربه، مساقات و مزارعه که از اقسام عقد شرکت هستند، اگر به گونة واقعی منعقد شوند، باید سود و زیان میان شریکان تقسیم شوند (مادۀ 575 قانون مدنی). ولی با الزام گیرندگان وام‌های بانکی که به ناروا از آن به «تسهیلات» یاد شده، «به پرداخت اصل تسهیلات دریافتی به انضمام سود و خسارات»، عقود مذکور در تبصرة مادۀ 3 قانون عملیات بانکی، جایگاهی در قراردادهای وام بانکی ندارند و این عقود الزاماً به گونة صوری در فُرم‌های چاپی آورده می‌شوند. ولی امضاکنندگان طرح بانکداری با نادیده گرفتن قانون الحاق دو تبصره به مادة 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا به‌جای برچیدن بساط قانون عملیات بانکی بدون ربا و حیله‌های تاریخی پیش‌بینی‌شده در آن، در بند 10 مادۀ 4 این طرح خواستار «جلوگیری از صوری‌سازی و رفع موانع موجود در اجرای واقعی عقود اسلامی!» از سوی بانک مرکزی شده‌اند.

این در حالی است که عقود صوری یادشده در تبصرة ماده 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا، از سوی مجمع عمومی بانک ها روز 21 اسفند 1362 با تعیین نرخ سود سالانه به گونة درصدی برای سپرده ها هیچ گاه در عمل اجرا نشده اند. از سوی دیگر وظایف بانک مرکزی در مواد 10 تا 29 قانون پولی ‌و بانکی‌ کشور سال 1351 آمده‌اند و بانک مرکزی هیچ دخالتی در قراردادهای بانک‌ها با مشتریان آن ها ندارد. حال فرض کنیم بانک مرکزی با کنار گذاردن وظایف سنگین خود بخواهد به قصد طرفین در میلیون‌ها قراردادهایی که بانک‌ها با وام‌گیرندگان در سراسر کشور امضا می‌کنند بپردازد، باید لشکری از کارمندان را به‌کار گیرد تا به بررسی قصد امضاکنندگان عناوین صوری بی‌ارزشی چون شرکت، مضاربه و مانند آن ها بپردازند! این نشان‌دهندة سرمایة ناچیز دانش حقوقی امضاکنندگان این طرح از موازین قانونگذاری و در عین حال ارادة آنان برای درهم شکستن ارزشمندترین قوانین پولی ‌و بانکی‌کشور است.

7. شورای فقهی

بند «ج» مادۀ یک طرح بانکداری جمهوری اسلامی از «شورای فقهی بانک مرکزی» سخن به میان آورده و مادۀ 18 این طرح، «شورای فقهی» را به ناروا از ارکان بانک مرکزی شمرده و افزوده است:

«برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا]![ و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی… شورای فقهی در بانک مرکزی به شرح زیر تشکیل می‌گردد».

امضاکنندگان طرح بانکداری، از این واقعیت آشکار که قانون عملیات بانکی بدون ربا پیش از اجرای آن مهجور و بی اعتبار گردیده است در ناآگاهی کامل بسر می برند. از همین رو در بند «ج» ماده یکم این طرح، «شورای فقهی» را پیش بینی کرده و خواستار حصول اطمینان از اجرای صحیح قانون بی اعتبار عملیات بانکی بدون ربا از سوی شورای فقهی شده اند. از سوی دیگر امضاکنندگان این طرح به قراردادهای صوری غیربانکی مذکور در تبصره ماده 3 قانون بی اعتبار عملیات بانکی، وصف «عقود اسلامی» داده اند. این در حالی است که در قانون عملیات بانکی هرگز به این قراردادهای صوری وصف «اسلامی» داده نشده است. هدف امضاکنندگان این طرح از این مقدمه چینی های باطل و تشکیل شورای فقهی آن است که به وظایف روشن بانک مرکزی در قانون پولی و بانکی کشور که همسو با قوانین پیشرفته اروپایی است تجاوز کنند و شورای فقهی را از ارکان بانک مرکزی به شمار آورده اند.

از سوی دیگر مادۀ 18 این طرح و بندهای طولانی آن به این شورای فقهی صلاحیت داده‌اند در زمینة عدم انطباق تصمیم‌های هیأت‌ عالی بانک مرکزی و کمیته‌های آن با شرع! اعلام نظر کند که کمترین جایگاهی در وظایف و صلاحیت‌های بانک مرکزی ندارد.

1-7. نمونه‌ای از اظهارنظرهای شورای فقهی

اکنون که به نقد جایگاه شورای فقهی در بانک مرکزی پرداختیم، بجاست به بررسی نمونه‌ای از اظهارنظرهای این شورا در زمینۀ انتشار اوراق بهادار از سوی بانک مرکزی بپردازیم. روز 9 آبان‌ماه 1398، شورای فقهی موافقت کرد بانک مرکزی برای کنترل نقدینگی و پیشگیری از آثار تورمی آن نسبت به انتشار «اوراق ودیعه» اقدام کند. به گزارش پژوهشکدۀ پولی و بانکی بانک مرکزی، یکی از اعضا و سخنگوی شورای فقهی بانک مرکزی اظهار کرد:

«اوراق ودیعه، سندی است که نشان می‌دهد بانک مرکزی مبلغ معینی را از ودیعه‌گذار به‌ عنوان ودیعه دریافت کرده و متعهد است آن مبلغ را تا سررسید نگهداری و در پایان با رعایت حفظ قدرت خرید به دارندة سند مزبور باز گرداند… شورا انتشار اوراق ودیعه توسط بانک مرکزی با هدف جذب وجوه از عموم در قالب ودیعه و بازپرداخت آن در سررسید با حفظ قدرت خرید با نرخی حداکثر معادل نرخ تورم سالانه را در اجرای سیاست‌های پولی و کنترل رشد نقدینگی، مغایر با موازین شرع تشخیص نداد…».

این اظهارنظر در جای خود ناسازگار با موازین قانونی در قانون پولی ‌و بانکی‌ کشور است. شایان یادآوری است که افزایش نقدینگی در کشور، پیامد مستقیم کسری بودجه‌های سالانۀ دولت‌ها در چهار دهة گذشته و استقراض‌های نجومی از بانک مرکزی و بانک‌ها از سوی دولت زیر عنوان غیرقانونی «تسهیلات تکلیفی» و تحمیل پرداخت انواع وام‌ها و کمک‌ها از سوی دولت به مردم مانند وام ازدواج و مانند آن هاست. از سوی دیگر بزرگ شدن قلمرو دولت در پی مصادرة غیرقانونی شرکت‌های خصوصی و اموال مردم به گسترش وظایف دولت و برقراری نظام دولت‌سالاری در کشور ما انجامیده که اصل 43 قانون اساسی آن را مردود شمرده است. همچنین ریخت‌وپاش اموال‌ عمومی زیر نام هدفمند کردن ‌یارانه‌ها و سهام عدالت و نیز اجرای طرح‌های خودسرانه از سوی دولت‌ها بی‌آن که اصل این طرح‌ها و هزینه‌های نجومی آن ها بر پایۀ الزامات قانون برنامه ‌و بودجه مصوب 1351 به تصویب مجلس برسند و دیگر قانون‌شکنی‌های دولت و مجلس و در یک جمله برچیده شدن بساط حکومت قانون در کشور ریشة افزایش نجومی نقدینگی در کشور ماست. در چنین اوضاع و احوالی انتشار اوراق بهادار از سوی بانک مرکزی برای مهار رشد نقدینگی، کاری نمایشی است.

نامگذاری این اوراق به نام «ودیعه» نیز یک برچسب جعلی است. بر پایۀ اصول پذیرفته‌شده در حقوق مدنی ایران و فرانسه، ودیعه عقد «عینی» است و موضوع آن، سپردن مال عینی و منقول به دیگری است. از مادۀ 607 قانون مدنی ایران در تعریف ودیعه چنین برداشت می‌شود که موضوع این عقد، تسلیم یک شیء به سپرده‌گیر و تعهد نگهداری و پس دادن این مال عینی است. بنابراین اوراق بهادار، نشان‌دهندة طلب دارندة آن ها از دولت یا بانک مرکزی است و از نمونه‌های عقد ودیعة مال عینی نیستند. وجوهی که سپرده‌گزاران به بانک‌ها می‌پردازند، به ملکیت بانک درمی‌آید و بانک از این حیث مشمول قواعد «ودیعة برخلاف قاعده» است و تعهد بازپرداخت رقمی برابر رقم اسمی این اوراق و بهرة آن را دارد.

از سوی دیگر بانک‌ها در پس دادن سپرده‌های مردم، تعهدی به حفظ و جبران قدرت خرید ارقام سپرده ندارند، زیرا از اصول پذیرفته‌شده در زمینة پول رایج هر کشوری، ارزش اسمی آن است که در مادۀ 1895 قانون مدنی فرانسه و بند «و» مادۀ 2 قانون پولی ‌و بانکی کشور، ارزش اسمی اسکناس‌ها و سکه‌های فلزی پیش‌بینی شده است. بنابراین اظهارنظر شورای فقهی که بانک مرکزی وظیفۀ حفظ قدرت خرید رقم مذکور در این اوراق بهادار را داشته باشد، ناسازگار با قاعدة ارزش اسمی پول رایج کشور است. از سوی دیگر اینکه افزوده‌اند بانک مرکزی «نرخی حداکثر معادل نرخ تورم سالانه را به خریداران این اوراق پرداخت کند»، تکرار مندرجات مادۀ 522 قانون آیین دادرسی مدنی مصوب 05/02/1379 است که در آن به دادگاه اجازه داده شده است «با رعایت تناسب تغییر شاخص سالانه که توسط بانک مرکزی تعیین می‌گردد»، نرخ تورم را محاسبه و علیه بدهکاری که در سررسید، بدهی خود را پرداخت نکرده است، حکم صادرکند. به هر حال مادۀ 522 قانون آیین دادرسی مدنی به تأیید شورای نگهبان رسیده و پرداخت رقمی برابر تورم سالانه به خریداران اوراق بهادار که به ناروا برچسب «ودیعه» به آن ها زده شده است، از مصادیق مادۀ 522 است که اجرای آن تنها در صلاحیت دادگاه‌هاست و نه بانک مرکزی و نیازمند فتوای اعضای شورای فقهی بانک مرکزی نیز نیست. شایان ذکر است پیرو استفتایی که به شرح زیر از تنی چند از علما و مراجع در زمینة محاسبة تورم در قرارداد قرض با هدف حفظ قدرت خرید پولِ وام‌دهنده که می‌تواند یک بانک باشد انجام گرفت:

«آیا قرض‌دهنده می‌تواند قدرت خرید پولش را قرض دهد و به‌عبارت دیگر جبران کاهش ارزش پول قرض داده‌شده را شرط کند؟»، پاسخ داده‌اند که چنین شرطی جایز نیست.

به ‌این ‌ترتیب اظهارنظر شورای فقهی در بانک مرکزی که انتشار اوراق «ودیعه» را با پرداخت نرخی معادل نرخ تورم سالانه را تأیید کرده‌اند با فتاوای علما و مراجع نیز ناسازگار است. انگیزة مطرح کردن این ایرادات، خرده گرفتن بر اظهارنظر شورای فقهی که جایگاهی در بانک مرکزی ندارد، نیست. اعتراض اصلی به نمایندگان مجلس شورای-اسلامی است که با تجاوز از چارچوب قانون برنامه‌ و بودجة سال 1351 و چگونگی تدوین و تصویب طرح‌های عمرانی پیش‌بینی‌شده در آن، دست به قانونگذاری در خلال برنامۀ ششم موسوم به توسعه زده و دربارة تشکیل شورای فقهی در بانک مرکزی قانونگذاری‌کرده‌اند. این‌گونه قانونگزاری‌های موقت پنج‌ساله در لابه‌لای این برنامه‌های هرج‌ومرج‌طلبانه، تخلف آشکار از موازین قانونگذاری و اصول قانون اساسی است که قوانین جاافتاده و ارزشمند کشور ما چون قانون پولی وبانکی و دیگر قوانین را بی‌اعتبار ساخته‌اند و شورای نگهبان نیز به ناروا بر آن ها مُهر تأیید زده است. اکنون امضاکنندگان طرح بانکداری به‌دنبال آن هستند با نادیده گرفتن وظایف و اختیارات جهانی بانک مرکزی و در راستای قانون عملیات بانکی بدون ربا که نظام بانکی ایران را به آشفتگی کشید، شورای موهوم فقهی را نیز در بانک مرکزی جاسازی کنند.

8. مؤسسة اعتباری غیربانکی

قانون پولی و بانکی کشور در قسمت سوم در فصل اول آن به شروط تأسیس بانک پرداخته و در مادۀ 30 «الف» پیش‌بینی کرده است:

«تأسیس بانک و اشتغال به عملیات بانکی و استفاده از نام بانک در عنوان مؤسسات اعتباری فقط طبق مقررات این قانون ممکن است».

اصطلاح «مؤسسة اعتباری» در این ماده، ترجمة فرانسة établissment de crédit است که به بانک‌ها اختصاص دارد و واژة Créditنیز در زبان فرانسه به معنای وام است که از سوی بانک به مشتری پرداخت می‌شود. بنابراین اصطلاح مؤسسة اعتباری در این ماده مترادف با بانک است. از همین رو در کشورهای دیگر همچنان‌که دیدیم، تنها بانک‌ها صلاحیت پذیرش سپرده از عموم و پرداخت وام را دارند. به‌ویژه در بند «ه» مادۀ 31 قانون پولی و بانکی کشور «مؤسسات اعتباری غیربانکی» چنین تعریف شده‌اند:

«مؤسسات ‌اعتباری‌ غیربانکی، مؤسساتی هستند که در عنوان خود از نام بانک استفاده نمی‌کنند، ولی به تشخیص بانک مرکزی ایران، واسطة بین عرضه‌کنندگان و متقاضیان وجوه و اعتبار می‌باشند و عملیات آن ها در حجم و نحوة توزیع اعتبارات مؤثر است».

بنابراین مؤسسة اعتباری غیربانکی حق ورود به قلمرو وظایف بانک‌ها را ندارد و نه می‌تواند از عموم سپرده پذیرش کند و نه به اشخاص وام بدهد. صلاحیت این‌گونه مؤسسات ‌اعتباری محدود به واسطه‌گری و دلالی میان عرضه‌کنندگان وام و درخواست‌کنندگان وام است. با این حال در لایحة «سیاست‌های کلی اصل 44» که از سوی دولت احمدی‌نژاد در سال 1386 با ادعای خصوصی‌سازی اقتصاد دولتی بیمار ایران به مجلس تقدیم شد، با تجاوز از موضوع این لایحه وارد قلمرو بانکداری شد. ازاین‌رو پیش از تصویب لایحة آن در مجلس در مقاله‌ای به ناسازگاری‌های آن با قانون اساسی پرداختم و شکست آن را پیش‌بینی کردم. در این قانون به ناروا و با تخلّف از اصول بانکداری به مؤسسات اعتباری غیربانکی فرصت داده ‌شده وارد قلمرو وظایف بانک‌ها شوند. مادۀ 5 این قانون مؤسسات مالی و اعتباری را همسان بانک‌ها شمرده است:

«بانک‌های غیردولتی و مؤسسات مالی و اعتباری و سایر بنگاه‌های واسطة پولی که قبل و بعد از این قانون تأسیس شده یا می‌شوند… مجاز به فعالیت هستند».

اجرای این قانون و باز گزاردن دست این‌گونه مؤسسات اعتباری غیربانکی در پذیرش سپرده‌های مردم، بانکداری در ایران را به آشفتگی کشید و گرفتاری‌های بزرگی برای سپرده‌گزاران به‌بار آورد که به آن خواهیم پرداخت. اینک طرح بانکداری جمهوری اسلامی با آشکارشدن پیامدهای فاجعه‌آمیز وارد شدن این‌گونه مؤسسات به قلمرو وظایف بانک‌ها باز هم فرصت ورود به قلمرو صلاحیت بانک‌ها را به آن ها داده است. بند «خ» مادۀ 1 این طرح، این‌گونه مؤسسه‌ها را در ردیف بانک‌ها شناخته و افزوده است:

«مؤسسة اعتباری: در این قانون به اشخاص حقوقی که با مجوز بانک مرکزی یا به موجب قانون تحت عنوان «بانک» یا «مؤسّسة اعتباری غیربانکی» به انجام عملیات بانکی مبادرت می‌نمایند، مؤسسة اعتباری اطلاق می‌شود…».

مقررات پراکنده‌ای که با تخلّف از بند «ه» مادۀ 31 و موازین استوار بانکداری در قانون پولی ‌و بانکی ‌کشور سال 1351 به این‌گونه مؤسّسات کنترل‌نشدنی فرصت ورود به عملیات بانکی و گردآوری سپرده از مردم را داده‌اند، برای نظام بانکی، شهروندان و کشور ما ویرانگر بوده‌اند. هرچند ریشة گرفتاری‌های بزرگی که برای مال‌باختگان این مؤسسات بی‌هویت و دادسراها و دادگاه‌ها به‌بار آمده‌اند، به مصوبات مجلس شورای اسلامی بازمی‌گردد، ولی نایب‌رئیس‌ مجلس در جلسة علنی روز 17 تیرماه 1396 گفت:

«هیچ بانک ورشکسته‌ای در کشور نداریم اما در بخش مؤسسات مالی و اعتباری، آسیب‌ها و کاستی‌هایی به‌وجودآمده که بخشی از آن ناشی از عملکرد ضعیف بانک مرکزی است. در مورد مؤسسات مالی ثامن‌الحجج، آرمان و کاسپین بسیار بد عمل شد…».

روز 21 تیرماه 1396 معاون پارلمانی رئیس‌جمهور افزود:

«جلسات مشترکی میان اعضای دولت از جمله وزیر اقتصاد و دارایی، رئیس کل بانک مرکزی با تعدادی از هیأت رئیسة مجلس برای حل مشکلات سپرده‌گزاران برگزار شد…».

در همین روز رئیس‌ کل بانک مرکزی گفت:

«مبالغی که به نام سپرده‌گزاران کاسپین علی‌الحساب واریز شده و قابل برداشت است. از سوی دیگر تا پایان یافتن سومین مرحله از تعیین تکلیف سپرده‌گزاران تعاونی منحلّۀ فرشتگان تاکنون حدود 168 میلیارد و 677 میلیون تومان با استفاده از خط اعتباری بانک مرکزی به آنان پرداخت شده است…».

سرانجام از آنجا که مال‌باختگان این مؤسسات مالی بی‌هویت در برابر مجلس و مراکز دولتی دیگر دست به تظاهرات ‌زدند و بحرانی را در کشور آفریدند، چنان که در صداوسیما اعلام شد دولت حسن روحانی رقم نجومی 30 هزار میلیارد تومان از وجوه عمومی را به مال‌باختگان این مؤسسات اعتباری پرداخت کرد. بی‌شک پرداخت ارقام نجومی از اموال عمومی از سوی دولت روحانی برای جبران زیان‌های سنگینی که در پی فعالیت‌های این‌گونه مؤسسات غیربانکی به سپرده‌گزاران آن ها وارد شده بود و در جای خود تصرف غیرقانونی در اموال دولتی بود، پیامد مصوبات مجلس شورای اسلامی است که برخلاف قانون پولی ‌و بانکی‌ کشور و موازین بانکداری جهانی به این‌گونه مؤسسات فرصت ورود به صحنۀ فعالیت‌های بانکی و پرداخت بهره‌های گزاف و گردآوری سپرده‌های مردم را داده بودند. ولی اکنون همین نمایندگانی که خود شاهد این فجایع در کشور ما بوده و هستند، به‌جای برچیدن بساط این مؤسسات بی‌هویت، با مسئولیت‌ناپذیری طرحی را امضا کرده‌اند که باز هم به ادامۀ فعالیت آن ها مشروعیت بدهند.

9. وام گرفتن از بانک مرکزی بی‌رعایت الزامات قانونی

بند 1 مادۀ 13 قانون پولی ‌و بانکی‌ کشور 1351، دادن وام و اعتبار از سوی بانک مرکزی به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی را نیازمند «مجوز قانونی» دانسته است. انگیزة این الزام قانونی دفاع از استقلال بانک مرکزی است تا دولت نتواند بی‌رعایت تشریفات قانونی و تصویب مجلس از بانک مرکزی وام بگیرد. بر پایۀ اصل 80 قانون اساسی:

«گرفتن و دادن وام یا کمک‌های بدون عوض داخلی وخارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد».

بنابراین دولت برای گرفتن وام از بانک مرکزی در راستای بند 1 مادۀ 13 قانون پولی و بانکی کشور و اصل 80 قانون اساسی باید در هر مورد لایحه‌ای به مجلس تقدیم کند که دارای دلایل توجیهی برای گرفتن وام بر پایۀ مادۀ 131 آیین‌نامۀ داخلی مجلس باشد و رقم وام، میزان بهرة آن، محل هزینه کردن و منبع بازپرداخت آن در مجلس تصویب شود. ولی مادۀ 50 طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران، الزام قانونی بند 1 مادۀ 13 قانون پولی ‌و بانکی و اصل 80 قانون اساسی را کنار گزارده و عنوان قانونی وام را به «تنخواه» تبدیل کرده و وام گرفتن دولت از بانک مرکزی را در بودجة سالانة کل‌ کشور جاسازی کرده است. این در حالی است که بودجة سالانة کل کشور دربرگیرندة درآمدها و هزینه‌های سالانة دولت است که باید در چارچوب اصل 52 به تصویب مجلس برسد و گرفتن وام داخلی یا خارجی از سوی دولت درآمد نیست و در لابه‌لای بودجة سالانه نمی‌توان آن را با تخلّف از الزام روشن اصل 80 قانون اساسی از تصویب مجلس گذراند. مادة 50 طرح بانکداری جمهوری-اسلامی در واقع استقلال بانک مرکزی را پایمال و دست دولت را در تصرف در دارایی‌های بانک مرکزی باز می‌کند. از همین روست که دولت نیز از تصویب این طرح در مجلس پشتیبانی ‌می‌کند. روز 14 شهریورماه 1401که این طرح در دستور کار مجلس بود، پایگاه خبری «آفتاب» اعلام کرد: «دولت‌ و مجلس برای تقویت طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران که هم‌اکنون مراحل بررسی خود را در مجلس می‌گذراند همکاری می‌کنند».

10. تأسیس بانک خصوصی برپایة بند «الف» ماده 31

فاجعه‌آمیزتر این است که روز سه‌شنبه 29 شهریورماه 1401 پس از خبر ساعت 7 بعدازظهر، شبکة 6 سیما به انگیزة زمینه‌سازی برای تصویب این طرح، برنامه‌ای را در اختیار دست‌اندرکاران طرح بانکداری جمهوری اسلامی گذارد و اینان با بیان کلیات بی‌ارزش و یکسویه‌ای به دفاع از آن برخاستند. در این میان یکی از مدافعان این طرح به ناروا ادعا کرد قانون پولی ‌و بانکی کشور دارای پیش‌بینی‌هایی دربارة بانک‌های خصوصی که در دو دهة گذشته تأسیس شده‌اند نیست. این در حالی است که در قسمت سوم قانون پولی و بانکی-کشور زیر عنوان «بانکداری»، بند الف ماده 31 این قانون در زمینة تأسیس بانک افزوده است:

«تشکیل بانک فقط به‌صورت شرکت سهامی با سهام با نام ممکن خواهد بود».

بنابراین قانون پولی وبانکی کشور، تأسیس بانک از سوی دستگاه های دولتی و شبه دولتی را ممنوع شمرده است. در سال‌های پیش از انقلاب نیز بانک‌های خصوصی در کشور تأسیس ‌شدند و به فعالیت می‌پرداختند، ولی در تیرماه 1358 از سوی دولت موقت بازرگان این بانک های خصوصی با دستاویزهای بی‌ارزشی مصادره شدند و برای آن ها مدیران دولتی منصوب شدند. دو دهه پس از انقلاب نیز بار دیگر بر پایۀ بند «الف» مادۀ 31 قانون پولی و بانکی کشور بانک‌های خصوصی تأسیس شدند.

این ماده آشکارا به تأسیس بانک‌های خصوصی پرداخته و مواد دیگر این قانون نیز ناظر بر چگونگی فعالیت‌های بانک‌های خصوصی‌اند. در فصل‌های دوم، سوم و چهارم بخش بانکداری این قانون، شروط و چگونگی فعالیت بانک‌های خصوصی، ممنوعیت بانک‌ها از ورود به قلمروهای خاص، ترتیبات انحلال و ورشکستگی و مقررات کیفری ‌و انتظامی بانک‌های خصوصی پیش‌بینی شده است. اگر صداوسیما آمادگی خود را در اجرای اصل 175 قانون اساسی برای آزادی بیان اعلام کند، آمادگی خود را برای گفت‌وگوی تلویزیونی زنده با هریک از مدافعان این طرح اعلام می‌دارم.

11. نتیجه گیری

ایرادات حقوقی طرح آشفتة بانکداری جمهوری اسلامی ایران فراتر از آن است که در یک مقاله به آن ها پرداخته شود و تنها به نقد پاره‌ای از مواد و مبانی به دور از اصول جهانی بانکداری آن پرداخته شد. این طرح در جای خود دنبالة قانون عملیات بانکی بدون رباست که مواد 30 تا 45 بخش بانکداری قانون پولی ‌و بانکی و شیرازة نظام بانکی ایران را از هم گسیخت. تقدیم‌کنندگان این طرح می‌خواهند قانون اجرانشدنی عملیات بانکی بدون ربا را به بانک مرکزی ایران نیز گسترش دهند. در مادۀ 67 این طرح نیز افزوده‌اند مواد 1 تا 29 و بخش‌های دیگری از قانون پولی ‌و بانکی ایران که به مقررات «پول» و ساختار بانک مرکزی ارتباط دارند، نسخ می‌شوند و به‌دنبال آن هستند این مواد آشفته را جایگزین مقررات پول ملی (مواد 1 تا 9) و ساختار بانک مرکزی (مواد 10 تا 29) قانون استوار پولی ‌و بانکی ‌کشور سازند، بی‌آن که مقرراتی را جایگزین آن ها کنند.

بنابراین طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران باید از دستور کار مجلس بیرون گزارده شود. قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز از نظر حقوقی یک «قانون مهجور» است. دولت و بانک مرکزی وظیفه دارند هرچه زودتر این قانون مهجور را کنار بگذارند تا مواد 30 تا 45 قانون پولی ‌و بانکی ‌کشور اعتبار خود کامل خود را در راستای قوانین بانکداری جهانی بازیابند. مواد 1 تا 29 قانون پولی ‌و بانکی ‌کشور نیز می‌توانند همچنان پاسخگوی نیازهای بانک مرکزی باشند. اگر هم تصمیمی برای به‌روزرسانی قانون پولی ‌و بانکی ‌کشور باشد، باید از نوآوری‌های قانون پولی ‌و مالی فرانسه «Code Monétaire et Financier» برای اصلاح آن بهره گرفته شود، ولی این دولت و این مجلس اراده‌ای برای دستیابی به چنین هدفی ندارند.

منابع

الف) فارسی

1. مهران، حسنعلی (1394). هدف‌ها و سیاست‌های بانک مرکزی ایران از 1339 تا 1357. تهران: نی.

2. روزنامۀ اطلاعات (9 آبان‌ماه 1398).

3. روزنامۀ کیهان (18 شهریورماه 1387).

4. کاشانی، محمود (1394). حقوق مدنی: قراردادهای ویژه، تهران: میزان.

5. کاشانی، محمود (1386). خصوصی‌سازی و حکومت قانون. مجلة کانون وکلای دادگستری مرکز.

6. مجموعه قوانین روزنامۀ رسمی (1362).

7. مجموعه قوانین روزنامۀ رسمی (1376).

8. موحدی ساوجی، علی (18 بهمن 1361). مذاکرات مجلس شورای اسلامی.

ب) انگلیسی و فرانسوی

1. Butterworth legal publishers Alfred M. Pollard etc., Banking Law in the United States.

2. By Michael S Hamilton, George W Spiro, 2015, Bank Holding Company Act, Routledge, fourth edition.

3. Chitty on Contracts, Specific Contracts, V.2, n.3589,3590.

4. Code de Commerce, Dalloz, 1996-97.

5. Code civil, 1988, éd. Litec.

6. Code de la consommation, Code civil (2009). P.1539, éd. Litec.

7. Mazeaud, Leçons de droit civil, principaux contracts, tome 2, n.1462

8. R. De Quenaudon, Juris Classeur Civil, Depot.

9. The Guide to the American Law, West Publishing Company, V.10.

10. Thierry Bonneau (2001). Droit bancaire; Montchrestien, 4. Édition

منتشر شده در فصلنامه مطالعات حقوق خصوصی (مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران)– دوره 53، شماره1، خرداد 1402.